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何德辉:领导办案形式化困局与制度性破解

时间:2020-03-24 18:26:00作者:新闻来源:3分PK10大发3分彩

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  □领导办案是符合司法规律的制度改革,落实关键在于执行,执行效果的好坏关键在于配套机制的构建。笔者认为,应设置一套领导办案的特殊轮案机制,基本设想是,即将领导办案视为一个整体,在不同业务部门案件出现较大波动时,将领导办案群体作为办理该类业务的“生力军”,与该业务部门普通检察官一起轮案。

  □领导办案绩效考核也是领导办案的重要配套机制之一。建议以统一业务应用系统为基础,建立领导办案专项考核评价机制,制定以办案质效为主要标准,以办案数量、外部评价、业务管理、业务指导等为主要内容的考核评价机制,通过量化公示,接受内外监督,倒逼领导更好地开展办案工作。

  领导办案是司法责任制改革的基本要求,也是新时代检察工作创新发展的重要举措。总体而言,领导办案的“头雁效应”在检察系统已成常态。但不可否认领导办案形式化现象依然存在,趋易避难现象较突出,审核式办案数量较大,使得顶层设计在落实效果上打了折扣,因此,完善符合司法实践的领导办案制度意义重大。

  领导办案的价值回应

  领导办案具有多重价值:

  对领导者而言,领导办案是司法属性的回归。检察机关是业务性极强的政治机关,也是政治性极强的业务机关。作为业务机关的首长,懂业务、熟业务、会业务是检察长的基本素质之一。因此,检察长办案是岗位职务的应有之义。同时,检察长除了是“长”,还是“官”——检察官,而检察官的首要担当就是“办案”。十八届三中全会提出的员额制改革,其主要就是要求每一位员额检察官都参与办案,回归司法办案的“亲历性、中立性、公正性”。

  对检察官而言,领导办案是传帮带的生动实践。领导办案,一方面,能做好表率作用,营造担当大案的良好政治生态。领导办案是一种示范效益,能极大规范引领检察官的司法行为。另一方面,领导办案也能发现一线检察官办案中存在的问题,推动检察办案能力和水平的整体提升。

  对检察机关而言,领导办案是人力资源的再优化。领导办案意味着将更多优秀办案资源直接投入司法一线,让曾经的办案骨干、业务专家重回一线,实现办案资源再优化。领导办案还可以充分发挥领导行政职务的优势,整合检察机关内设机构之间的协作配合,顺畅与其他单位部门的衔接配合。

  领导办案的问题成因分析

  从领导办案现状看,领导办案的案件量等数据指标已基本符合上级要求,但是办案方式、办案效果等实质内涵有偏离改革初衷的倾向,使得司法机关内部对领导办案改革的认同感、获得感不强。分析成因,主要有如下几点:

  办案概念争议大。领导办案形式化困局的纷争源于何为办案、如何理解和界定办案的内涵与外延。有观点认为,领导办案特指领导直接办案;也有观点认为,领导办案应当是广义的办案,即包含“间接办案”,如参加检委会会议讨论案件、听取案件汇报并发表意见等。如果否定间接办案,既否定了司法办案系多要素共同作用的机理,也与现行检委会运行机制相冲突;但如果肯定间接办案,不仅与“谁承办、谁负责”的司法责任制相背离,也是造成领导办案形式化的最大“祸首”。两难选择导致“办案”本身界限变得模糊不清。

  分案规则不明确。当前,检察机关实现了“随机轮案为主,指定分案为辅”的轮案规则。然而领导办案如何分案?如何避免择案、避案等情形,至今没有一套成熟的配套机制。有些地方,将领导办案等于普通检察官办案,与普通检察官一起大轮案,结果必然是因为不兼顾领导办案的特殊性而不可持续。有些地方则充分“发挥”指定分案的“兜底条款”,形成了指定领导办理简易案件的分案潜规则,极个别地方甚至是领导审阅案卷同意后“自动”轮案,实现“自挑自选”式的随机轮案。

  监督机制不健全。随着司法责任制的推进和落实,部分检察机关对检察官办案质效实行“公开公示型”的监督制约机制,如有的地方专门制定了领导办案情况通报制度,每月通报领导办案数量、开庭数量等情况,接受干警监督,但该内部监督囿于领导权力和行政等级有流于形式之嫌。对领导办案的外部监督目前几乎处于空白状态,内外监督的缺失,一定程度上助长了领导委托办案、挂名办案等形式化现象。

  落实领导办案的制度性破解

  领导办案是符合司法规律的制度改革,落实关键在于执行,执行效果的好坏关键在于配套机制的构建,应当立足实践,总结经验,突破瓶颈破解制度顽疾,使该项制度获得可持续的生命力。

  以底线思维,明确领导办案“案”的内涵。何为“案”?根据《现代汉语词典》解释,案件是有关诉讼与违法的事件。对领导办案中“案”的界定,首先应确立是否能够充分体现领导办案价值的底线思维,即重大有影响案件,而不是简易案件、程序性案件,如(1)党委政府直接关注案件;(2)涉及企业重大利益案件;(3)舆情焦点关注案件;(4)重大职务犯罪案件等。在此基础上,检察领导办案可分为两大类型,一是法庭审理的诉讼类案件,如刑事公诉案件、公益诉讼起诉案件、民事行政抗诉案件等,这类案件是最典型、老百姓最熟知的案件。二是法律监督案件。当前,检察机关构建“四大检察”“十大业务”监督格局,探索重大法律监督案件化办理,法律监督更具有案件的内涵和外延,实质回归“案件属性”。但领导办案还是要提倡办理更具诉讼化、公开性的重大监督案件,起到“办理一个,影响一片”的效果,避免领导办案形式化困局抬头。如:(1)公开听证的申诉案件;(2)重大行政诉前案件;(3)职务犯罪侦查案件等。

  以法治思维,明确领导办案“办”的边界。何为办案的“办”?笔者认为,领导办案的“办”首先应限定是“直接办案”。其次,应当明确具体办案活动的边界,原则上包括但不限于:(1)“对物亲历”,即亲自审阅证据、重要文书拟制等工作。对证据材料的阅卷审查是对侦查取证成果的全面审视,对重要文书的制作是案件办理成果的重要检视,理应由检察官亲自完成,领导办案也不应例外。(2)“对人亲历”,即亲自讯问涉案人员、当面听取律师意见、出庭支持公诉等工作。对人的亲历是改变“案卷中心”主义,更好审查办理案件的有益补充,也是司法改革的方向之一。

  设置案件溢出机制,实现领导办案动态平衡。笔者认为,应设置一套领导办案的特殊轮案机制,基本设想是,即将领导办案视为一个整体,在不同业务部门案件出现较大波动时,将领导办案群体作为办理该类业务的“生力军”,与该业务部门普通检察官一起轮案。以某基层院领导办案为例,系统将五位领导设置为一个独立办案单元,该办案单元根据上个月某业务部门检察官办案数出现大幅增长的情况,由案件管理部门确定,将该办案单元放入该业务部门随机轮案。如此,一可坚持随机轮案的原则。二可兼顾领导办案的特殊性,充分考虑领导行政管理与直接办案的时间分配,解决领导因分管不同业务造成的“忙着更忙、闲着更闲”的问题。三可最大限度发挥领导办案的价值。当前,随着侦查模式的转型,案件规模化、集团化、巨型化的特征日趋明显,必然会冲击检察专业化改革带来的常规人力资源有限性问题,将领导作为一支办案“机动部队”,不仅可以解决现实问题,还符合领导带头办理重大疑难有影响案件的价值取向。

  建立量化公示机制,破解领导办案绩效难题。领导办案绩效考核也是领导办案的重要配套机制之一。建议以统一业务应用系统为基础,建立领导办案专项考核评价机制,从领导所办案件的不同类型、不同层次、不同岗位职责等要求出发,制定以办案质效为主要标准,以办案数量、外部评价、业务管理、业务指导等为主要内容的考核评价机制,通过量化公示,接受内外监督,倒逼领导更好地开展办案工作,充分发挥典型引领、示范观摩的引导作用。此外,建立领导办案执法档案机制,将领导办案数量质量、办案效果、难度系数、综合评价等案件情况全方位记录在案,作为执法个人档案,列入领导调动、提拔的重要参考依据。不可否认,领导作为关键少数,日常大部分时间精力在于“间接办案”,这也是领导工作实绩的重要体现,虽然不应列入领导办案范畴,但在绩效考核中,应当灵活运用计量方式,作为领导工作量口径另行统计。

  完善内外监督机制,加强领导办案质效管控。领导办案不等于不存在质量管控的空间,为弥补这一领域的空白,就是要建立领导办案特有的质量管控体系。首先,要建立内部管控机制。领导办案按照权属可以自行决定案件,但也必须接受监督,应当明确领导办案的监督机构是检察委员会。同时,应该明确领导办案时,领导的行政身份应当让位于“检察官”,将领导办理的案件纳入案件质量评查范围。其次,要自觉接受外部监督。建议加大公开听证式审查模式的推广,在遵守司法保密的原则下,公开领导办案全过程,让人民群众切身感受到领导办案的价值魅力。

  (作者为浙江省永康市人民检察院检察长)

  

[责任编辑:马志为]